Як і в минулому пості нагадую, що ця публікація це суб’єктивний погляд автора на проблему та, ПОКИ ЩО, теоретична база.
«Консервація земель» — це дещо загадкове. Вона неодноразово згадується у законодавстві, але наче герой анекдоту про Невловимого Джо, нікому не потрібна. Якщо мені не зраджує пам’ять, то останні практичні заходи з консервації відбувались в Україні деінде ще в середині 90-х років перед початком масового розпаювання і, можливо, якісь залишкові епізоди цього процесу ще мали місце на початку 2000-х. Враховуючи жахливе домінування в Україні антропогенних ландшафтів над природними, має місце гостра потреба реанімувати цей процес сьогодні.
Хто читав першу частину публікації міг звернути увагу, що там йшла мова лише про перетворення ріллі на лучні та степові екосистеми під виглядом пасовищ, сіножатей, перелогів. Проте, мова не йшла про ліси, адже такого типу угідь як «ліси» в категорії земель сільськогосподарського призначення немає. Саме тому офіційна консервація набагато цікавіший процес, ніж просто зміна типу угідь, оскільки по-перше, дозволяє створювати ліси на ріллі, а по-друге, статус законсервованих земель звільняє землевласника від сплати податку на землю. Отже, все по порядку.
Ст.1 Закону України «Про охорону земель» дає таке визначення консервації: «консервація земель — припинення господарського використання на визначений термін та ЗАЛУЖЕННЯ або ЗАЛІСЕННЯ деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров’я»; Що таке деградовані та малопродуктивні землі пояснює ст.171 Земельного кодексу України (далі – ЗКУ).:
«1.До деградованих земель відносяться:
а) земельні ділянки, поверхня яких порушена внаслідок землетрусу, зсувів, карстоутворення, повеней, добування корисних копалин тощо;
б) земельні ділянки з ЕРОДОВАНИМИ, перезволоженими, з підвищеною кислотністю або засоленістю, забрудненими хімічними речовинами ґрунтами та інші.
2. До малопродуктивних земель відносяться сільськогосподарські угіддя, ґрунти яких характеризуються негативними природними властивостями, низькою родючістю, а їх господарське використання за призначенням є економічно неефективним».
Ст. 51 Закону «Про охорону земель» та ст.172 ЗКУ майже дублюють одна одну і говорять таке:
«Консервація земель здійснюється за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування на підставі договорів з власниками земельних ділянок.
Підставою для прийняття рішень про консервацію земель є подання органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, які здійснюють контроль за використанням та охороною земель. Порядок консервації земель встановлюється законодавством України».
Остання фраза є не зовсім правдивою, тому що порядок консервації насправді досі не встановлено законодавством. Поки що він встановлений Наказом Мінагрополітики. Це доволі цікавий та неоднозначний документ, в якому Мінагрополітики грає питанням стану ґрунтів як циган сонцем. Зараз діє Наказ № 283 від 26.04.2013, який замінив Наказ № 175 від 17.10.2002 р., виданий тоді ще Держкомземом.
Між цими двома документами є значні розбіжності по деяким пунктам. Наприклад, в кінці обох Порядків консервації вказуються «основні показники, що характеризують ґрунтові властивості і зумовлюють необхідність консервації земель». Так от згідно Порядку-2002 р. землю необхідно консервувати, якщо вміст гумусу ділянки, розташованої в Степовій зоні, складає менше 2 %. Натомість в Порядку-2013 р. цей показник складає лише 1 %. Що це означає?
Це означає, що до 2013 року землю, що містила 2 % гумусу потрібно було виводити з обробітку, бо 2 % гумусу для степових ґрунтів це низький показник, але з 2013 р. таку землю Мінагрополітики вже спокійно дозволяє обробляти. Більше того, це означає дозвіл на обробіток ґрунту навіть з показником 1,01 % гумусу. Таким чином, Мінагрополітики замість покращення стану ґрунтів просто вдвічі знизила планку вимог щодо їхнього екологічного стану та родючості.
Щоправда, варто визнати, що Порядок-2013 р. один з небагатьох нормативно-правових актів, який почав враховувати зміни, що відбулися в земельній політиці і в цьому є його переваги. Однак, про це трохи нижче, оскільки варто назвати головний його недолік — суттєву забюрократизованість процедури консервації земель, яка виглядає наступним чином.
Власник ділянки подає заяву до уповноваженого територіального органу разом з копією документа, що посвідчує право на землю, агрохімпаспорт ділянки; матеріали власних спостережень. Уповноважений орган створює комісію з обстеження ділянки та підготовки висновків про доцільність її консервації. До складу комісії залучаються землевласник/користувач, представники Держгеокадастру, Держекоінспекції та обласного державного проектно-технологічного центру охорони родючості ґрунтів.
Комісія готує звіт та висновок про доцільність консервації і подає їх до уповноваженого органу, який у місячний строк розглядає подані матеріали і видає розпорядження про консервацію. Згідно з ним розробляється проект консервації земель. Він розробляється суб’єктом господарювання, що є виконавцем робіт із землеустрою, згідно з договором про розроблення проекту консервації земель, укладеним між замовником та розробником.
Після закінчення строку консервації, визначеного проектом, на підставі заяви власника або землекористувача, уповноважений орган створює комісію з обстеження законсервованих земель, яка вносить до уповноважених органів пропозицію щодо повернення земель до попереднього використання, продовження строків консервації або інші пропозиції, направлені на їх раціональне та екологічно безпечне використання.
Не зважаючи на зазначені вище недоліки Порядок-2013 має ряд принципово важливих пунктів та формулювань. Зверніть увагу, що Порядок консервації нічого не говорить про те, що буде, якщо землекористувач не подаватиме заяви після закінчення терміну консервації. Тобто, виходить якщо землевласник не подає заяви, то проект консервації не переглядається і земля залишається законсервованою.
Це може бути шляхом для безтермінової консервації та ревайлдінгу ділянки. До УВАГИ тих, хто хоче посадити ліс на своїй землі, навіть якщо вона має сільськогосподарське призначення. Пункт 2. Порядку-2013 р. дублює закон і вказує «Консервація земель здійснюється шляхом припинення їх господарського використання на визначений строк та залуження або ЗАЛІСЕННЯ».
При цьому в п. 20 вказується, що «На час проведення консервації земель забороняється зміна цільового призначення земельної ділянки…». Таким чином маємо доволі вигідний з точки зору відтворення природи казус: де-юре ділянка залишається сільськогосподарською, а де-факто вона перетворюється на ліс (або степ).
Ще один позитивний момент вказано в п. 4: «Консервація земель, які перебувають у власності чи користуванні ЮРИДИЧНИХ або ФІЗИЧНИХ осіб, здійснюється ЗА ІНІЦІАТИВОЮ ВЛАСНИКІВ земельних ділянок і землекористувачів». Далі все йде приблизно так само, як і в ситуації зі зміною угідь — проект розробляється відповідно до того, що хоче землевласник і затверджується ним, як замовником:
«П.12. Проект консервації земель розробляється відповідно до завдання на розроблення проекту консервації земель, затвердженого замовником.
П.13. Проект консервації земель не підлягає обов’язковій державній експертизі землевпорядної документації.
П 14. Проект консервації земель затверджується замовником».
В решті решт, однією з найбільших переваг варіанту консервації над варіантом простої зміни типу угідь є звільнення від податку на землю. Ст. 283. Податкового кодексу України «Земельні ділянки, які не підлягають оподаткуванню земельним податком» вказує серед таких в п. 283.1.2. «землі сільськогосподарських угідь, що перебувають у тимчасовій консервації».
Такий пункт — надзвичайно важливий. По-перше, це дозволяє без податкового тиску консервувати свій пай будь-кому, хто хоче індивідуально повернути його в природний стан. По-друге, в разі появи в Україні приватних фондів для викупу еродованих земель, їх консервації та ревайлдінгу, такі установи зможуть без сплати податку на землю утримувати до 10 тис. га земель сільськогосподарського призначення, які фактично будуть природним екосистемами: лісами, степами, луками.
Питання «тимчасовості» консервації також залежить від намірів землевласника. З часом вона може бути подолана за допомогою ст. 11 Закону України «Про Червону книгу України». В такому випадку після певного проміжку часу та появи рідкісних видів на законсервованій ділянці її офіційна «розконсервація» відкриє шлях для зміни цільового призначення з сільськогосподарського на природоохоронне. В решті решт, зняття мораторію на купівлю-продаж земель одночасно знімає мораторій і на зміну цільового призначення сільськогосподарських земель.
На останок варто зазначити, що природний рослинний покрив — це каркас екосистеми. Якщо в Україні будуть розширюватися території, вкриті природним рослинним покривом, тоді це стане передумовою і для відтворення тваринного світу, в тому числі середнього та навіть великого розміру. В решті решт, це дасть змогу відновити повноцінні тобто повночленні природні екосистеми.
В котре хочу повторити наступний тезіс: дайте природі життєвий простір (землю) і вона сама вирішить де місце лісам, де степам, а де болотам. Найскладніша справа в охороні природи це не насадження дерев і не посів трав, не прибирання сміття і не його утилізація. Найскладніше – це нормативно-правові та організаційні заходи: охорона того що залишилося у природи та повернення в природний стан життєво необхідної частини того, що знаходиться в антропогенній окупації.
P.S. На фото дві суміжні ділянки, де між природою та рукотворною пустелею один крок в прямому сенсі цього слова. Зелена галявина — це колишня ділянка еродованої ріллі, що була законсервована в кінці 90-х років, і яка сьогодні входить до складу ландшафтного заказника.
Олексій Бурковський
Частина 2. Проект з відтворення природи на приватній ріллі.
Одразу хочу заспокоїти тих, хто не любить довгі пости. Значна частина цієї публікації — це скорочена цитата з одного документу, яку не обов’язково читати, але яку варто просто переглянути, щоб оцінити рівень бюрократичного баласту в деяких наших підзаконних актах.
Цей пост є продовженням публікацій про наш проект з консервації та ревайлдінгу приватної орної ділянки на Донеччині, з якими можна ознайомитись тут:
https://www.facebook.com/olexiyburkovskyy/posts/817016928842171
https://www.facebook.com/olexiyburkovskyy/posts/822396208304243
Консервація земель здійснюється шляхом припинення їх господарського використання на визначений строк та залуження або заліснення. Вона розпочинається з вивчення «Порядку консервації земель» (ПКЗ), який регулює цей процес. Сьогодні діє ПКЗ, затверджений наказом № 283 Мінагрополітики від 26.04.2013. Саме на основі цього документу я маю проводити консервацію свого земельного паю. Цей документ, м’яко кажучи, суперечливий. В чомусь він кращий свого попередника ПКЗ-2002 р., а в чомусь гірший. Деякі його цифри викликають питання ґрунтознавців та екологів. Посудіть самі.
За вмістом гумусу чорноземи діляться на тучні (більше 9 %), середньогумусні (6-9 %), малогумусні (4-6 %), та слабкогумусовані (менше 4 %). В старому ПКЗ-2002 в Степовій зоні необхідність консервації обумовлювалася при вмісті гумусу менше 2 %. Однак, автори ПКЗ-2013 пішли ще далі і знизили планку вмісту гумусу вдвічі — менше 1 %!!!
Тобто, консервація починається з 0,99 % гумусу і менше, а при 1 % ПКЗ-2013 дозволяє орати землю. Варто зауважити, вміст гумусу менше 1 % зазвичай в Степовій зоні мають не ґрунти, а материнські породи чорнозему, глини та суглинки (в межах 0,2-0,5 %).
Таким чином, нинішній ПКЗ-2013 дозволяє довести «чорноземи» до повної деградації, фактично перетворити їх в безплідні породи, і лише після цього консервувати. Чи була ця норма прописана через відверту недолугість авторів ПКЗ-2013 чи це був свідомий агропромисловий лобізм, сказати важко.
Щоправда, серед показників, які зумовлюють консервацію, є згадка не лише про сильно змиті але й про середньозмиті ґрунти. Це один з небагатьох позитивних показників в ПКЗ-2013.
В березні 2017 року були внесені зміни в ПКЗ-2013. На той момент в Україні вже сім років як діяв Закон про Стратегію екополітики до 2020 р., який передбачав консервацію 5-10 % орних еродованих земель, а за рік до цього в 2016 році було прийнято Нацплан боротьби з опустелюванням, який в п.9-10 також передбачає консервацію земель. Гадаєте хтось цими змінами спростив ПЗК? Ні, там просто замінило слово Держсільгоспінспекція на Держгеокадастр. От і всі зміни!
Добре відомо, що консервації в Україні вимагають в першу чергу орні землі, що страждають від ерозії. Відірваність ПКЗ-2013 від реальності полягає в тому, що він зорієнтований головним чином на землі державної власності. Але 84 % ріллі в Україні належить приватним власникам. Складається враження, що ділянки приватних землевласників вписані в ПКЗ-2013 причепом до земель комунальної та державної власності з усім вантажем бюрократичних процедур щодо останніх. До речі, зараз державні землі передаються в комунальну власність територіальним громадам, а ПКЗ-2013 нічого «не знає» про реформу децентралізації.
Однаковість процедури для державних та приватних земель викликає ряд суперечок. Наприклад, мені не відомо як інтерпретувати наступні 2 пункти ПКЗ-2013:
««3. При віднесенні земель до деградованих, малопродуктивних і техногенно забруднених враховуються орієнтовні показники, що характеризують ґрунтові властивості і зумовлюють необхідність консервації земель… наведені в додатку…
4. Консервація земель, які перебувають у власності чи користуванні юридичних або фізичних осіб, здійснюється за ініціативою власників…»»
Виникає питання: що є важливішим в цьому документі: показники, що зумовлюють необхідність консервації чи ініціатива землевласника незалежно від них? Простіше говорячи, чи дозволить держава консервувати ріллю з напівглини-напівґрунту з вмістом гумусу 1-2 % чи вона відмовить землевласнику, бо цей показник не зумовлює необхідність консервації?
Я нарахував як мінімум 7 нормативно-правових актів (НПА) з 2003 року, які проголошують стратегію виведення з обігу еродованої ріллі, консервацію, розширення природно-заповідного фонду та лучно-степових угідь (пасовищ/сіножатей). Здавалося б, з цією метою ПКЗ має бути максимально спрощеним. А тепер, увага, нижче стисла процедура консервації. Не обов’язково її читати повністю, але просто погляньте, скільки потрібно зробити кроків, ЩОБ ПРОСТО ЗАЛИШИТИ ЗЕМЛЮ В СПОКОЇ:
«««Власник земельної ділянки подає заяву до уповноваженого органу за місцем розташування земельної ділянки. До заяви додаються: копія документа, що посвідчує право на земельну ділянку; агрохімічний паспорт ділянки (у разі консервації сільськогосподарських угідь); матеріали власних спостережень. Потім на підставі заяви уповноважений орган видає розпорядження про створення комісії з обстеження земель у натурі та підготовки висновків про доцільність їх консервації. До складу комісії залучаються власник ділянки, землекористувач, представники уповноважених органів, у тому числі територіальних органів Держгеокадастру України, та Держекоінспекції України, які внесли клопотання про ініціювання проведення робіт з консервації земель, а також представники обласного державного проектно-технологічного центру охорони родючості ґрунтів і якості продукції.
Після обстеження земель у натурі (на місцевості) комісія готує звіт та висновок про доцільність консервації земель і подає їх до уповноваженого органу. Уповноважений орган у місячний строк розглядає подані матеріали та висновок і видає розпорядження про консервацію земель. Згідно з виданим розпорядженням розробляється проект консервації земель, яким визначаються види, способи консервації земель, строк проведення консервації, напрями використання земель. Проект консервації земель розробляється суб’єктом господарювання, що є виконавцем робіт із землеустрою, згідно з договором про розроблення проекту консервації земель, укладеним між замовником та розробником.
Після закінчення строку консервації, визначеного проектом, на підставі заяви власника або землекористувача, уповноважений орган в місячний строк створює комісію з обстеження законсервованих земель в натурі. Комісія проводить обстеження і вносить до уповноважених органів пропозицію щодо повернення земель до попереднього використання, продовження строків консервації або інші пропозиції, направлені на їх раціональне та екологічно безпечне використання»»». ( оригінал пунктів 6-18 тут: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0810-13#Text)
Отже, щоб ПРОСТО ПРИПИНИТИ використання ділянки в країні з найбільшим рівнем розораності в світі, де 32 % орних земель страждають від ерозії, де щорічно площа еродованих земель зростає на 60-80 тис.га, де щорічні втрати гумусу складають 0,6 т/га, де природно-заповідний фонд складає лише 6 % країни (для порівняння в ЄС 26 %), щоб здійснити виконання 7 державних НПА, де прописана боротьба з опустелюванням і т.п. потрібно ще ДОВЕСТИ ДОЦІЛЬНІСТЬ консервації ділянки!
Землевласнику потрібно пройти всі кола цього бюрократичного пекла, а людям, які працюють в державних установах, навалити на себе абсолютно дурну і нікому не потрібну бюрократичну роботу.
Вдумайтесь в деталі: представники Держгеокадастру їдуть за десятки кілометрів в чисте поле, по бездоріжжю, представники Держекоінспекції їдуть туди ж, представники Держґрунту так само, ну і землевласник з ними. Припустимо всі приїхали. Ну і яким чином та для чого люди в чистому полі будуть визначати голими руками доцільність консервації, коли у них на руках ВЖЕ Є дані агрохімпаспорту, заява і пояснення землевласника, та 7 державних нормативно-правових актів, які проголошують консервацію земель?
«Письменники», що розробляли ПКЗ-2013, думали про те, скільки робочого часу та бюджетних коштів має бути витрачено на це? Чи вони писали свою версію повісті «Чапаєв і пустота»? При цьому те, що потрібно, в ПКЗ-2013 вказати забули — реальну перевірку вже після консервації: чи не продовжує власник її орати, чи не є консервація «липовою», щоб уникнути оподаткування?
Я не знаю, як це буде виглядати на практиці, але процедура консервації в ПЗК-2013 виглядає жахливо. Фактично купа дрібних тактичних деталей ПЗК-2013 заважає виконувати державні стратегічні природоохоронні документи.
Прийнятий влітку Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» №711-IX від 17.06.2020 значно спрощує зміну цільового призначення земель з сільськогосподарського на природоохоронне або лісогосподарське. Враховуючи зміни та тенденції в земельній політиці, ПКЗ-2013 вже давно виглядає архаїзмом, а на фоні згаданого вище закону, тим більше. Шкода, що влада, в свій час запустивши законотворчий конвеєр, не приділила належну увагу розробці та впровадженню відповідних підзаконних актів.
Так трапилося, що наш проект розпочався в часи значних зрушень в нормативно-правовій базі земельного законодавства, яка в цілому йде шляхом спрощення (добре це чи погано в стратегічному аспекті, то вже інше питання). Тому я сподіваюсь, що всі вказані вище етапи процедури консервації будуть відбуватися до певної міри формально і не стануть на заваді нашій меті. Але як воно буде насправді — покажуть подальші події, про які буде повідомлено на блозі.
ВИСНОВКИ:
За нинішнього дефіциту природних ландшафтів та стану ґрунтів порядок консервації можна було б звести до заяви власника, в якій буде вказано кадастровий номер ділянки, дату початку консервації, її строк і яким чином (залісення, залуження чи природна ренатуралізація) землевласник її здійснить. Завдання держави було б лише зафіксувати факт консервації і здійснювати щорічні перевірки чи дійсно ділянка законсервована, щоб не допустити фальшивої консервації та неправомірного уникнення податку на землю. При цьому такі перевірки можна робити через супутникові он-лайн ресурси, і лише якщо виникають якісь підозри щодо порушень — виїжджати в поле.
Звісно, потрібно внести більш суворі критерії характеристик ґрунтів, що зумовлюють консервацію. Бо ПКЗ-2013, що дозволяє обробіток земель з вмістом гумусу 1 % або з лужністю рН 8,5 це знущання над нашою землею. Так само потрібно обов’язково прописати ухил (понад 3 або 4 градуси), за якого не можна здійснювати обробіток. Ще краще прописати ці критерії прямо в законодавстві, наприклад, в Законі України «Про охорону земель» і продублювати відповідними пунктами Кодексу про Адміністративні правопорушення.
