Відомий німецький соціопсихолог Еріх Фромм колись дуже влучно сказав про проблему марксизму: «В марксизмі занадто багато економіки, і занадто мало психології». Теж саме можна сказати і про децентралізацію в Україні. Її адепти так захопилися економічним складовими цього процесу, що забули не лише про проблеми державного управління та контролю, але й про психологію тих, на чиї голови ця децентралізація звалюється.
Перефразовуючи відоме прислів’я можемо сказати: «те що добре німцю, далеко не добре українцю». Історики зауважують, що через тривалий період відсутності власної держави для українця «держава» це його родина і садиба. Звідси відсутність стратегічного мислення мірками всієї держави і вузькі інтереси серед багатьох людей, що опиняються в нижній та середній ланці державного управління. Це не обов’язково означає, що вони мають якісь там корупційні наміри, просто вони плоть від плоті від народу з його, вибачте на слові, хуторянським менталітетом. Тому те, що добре функціонує в Швеції не може так само добре функціонувати в Україні. Не навчивши мислити та діяти стратегічно вкрай ризиковано надавати людям нові повноваження і важелі керування на місцях. Так само, як не можна надавати людині водійське посвідчення, попередньо не навчивши її управляти автомобілем та правилам дорожнього руху, навіть якщо це добра і порядна людина.
Є напрямки, які вимагають саме стратегічного мислення та чіткої координації, оскільки вони визначають безпеку та майбутнє не тільки сучасного, але й наступних поколінь. Одним з таких напрямків є екологічна політика. В ситуації з децентралізацією екологічної політики відбувся якийсь театр абсурду. Екосистеми не підпорядковані нашим адміністративно-територіальним межам, тому їх не можна децентралізувати. З таким же успіхом можна децентралізувати Закон Всесвітнього Тяжіння. Тому екологічна політика держави має бути всеохоплюючою, скоординованою та централізованою, щоб вирішувати питання в межах ландшафтів, басейнів, геоботанічних зон, а не в межах областей чи районів. Саме тому екологічна мережа природних ландшафтів Євросоюзу «Натура-2000» не просто централізована, а максимально централізована. Вона не підпорядкована не те що місцевій владі, а навіть урядам своїх країн і регулюються з Брюсселя. Мій австрійський колега орнітолог Георг Бієрінгер розповідав мені, що керівництво Австрії хотіло підпорядкувати ці землі хоча б національному уряду, але єврочиновники задавили ці спроби що називається у зародку.
Проблема децентралізації екологічної політики уходить своїм корінням в 2012 рік і розвивалася по двом напрямкам — цілеспрямовано по екологічній політиці і несвідомо та непродумано по земельній політиці. При цьому цілеспрямована децентралізація екологічної політики відбувалася не через бажання щось покращити або оптимізувати, а через елементарні олігархічні розрахунки. Коротко нагадаю як це було, тому що коротка пам’ять в нашому суспільстві коїть немало лиха.
В 2010-2012 р. розпочалася сланцево-газова лихоманка. В результаті екологічна політика стала заручником запиту на короткочасну вигоду з боку наближених до тодішнього президента В.Януковича родичів та партійних колег. Тодішнім представником президента в парламенті Ю. Мірошніченком було подано відповідний законопроект, який став Законом України від 16.10.2012 № 5456-VI. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні». В законопроект була накидано купа всілякого «законотворчого мотлоху», переважну більшість якого вдалося нейтралізувати природоохоронним організаціям та адекватним народним депутатам. Можу припустити, що цей мотлох був відволікаючим маневром, щоб проштовхнути найголовніше — вихолощення Міністерства екології через позбавлення його територіальних відділень. Це була головна мета і тодішня влада реалізувала цей давній як світ сценарій: «Розділяй і володарюй».
До децентралізації антиекологічні кроки регіональної влади або фінансово-промислових груп не рідко блокувались завдяки взаємодії місцевих громадських активістів з територіальними відділеннями Мінекології. Якщо виникали якісь загальні проблеми, то представники різних регіонів, від Волині до Луганщини, могли об’єднувати зусилля і бити в одну точку — в Київ, в Мінекології, а територіальні відділення виконували вже те, що Міністерство спускало зверху після дискусій з громадськістю. Тому влада вирішила розпорушити сили опонентів і одночасно відвести удар з боку громадськості від своїх представників, що очолювали Мінекології, передавши повноваження на обласний рівень.
Таким чином, питання видобутку сланцевого газу вирішувалося вже кожним регіоном окремо і супротивникам цієї справи важко було бити в одну точку. Фактично влада децентралізувала не лише Мінекології, але й національний природоохоронний рух. Тодішнє Мінекології самоусунулося від цього процесу, бо було складовим елементом тодішньої владної команди. Не буду тут торкатися теми сланцевого газу в екологічному та економічному аспекті, скажу тільки, що лише заради бажання «хапнути» газу та грошей була зруйнована загальнодержавна екологічна політика, яка потягнула за собою в рази більший шар проблем в сфері екологічної політики, ніж просто розподіл родовищ чи ресурсів.
Замість єдиної природоохоронної системи управління в країні утворилося 25 «феодальних князівств еко-депаратментів», які практично не координували і досі не координують дії між собою, бо в них немає спільного координатора, оскільки кожен департамент підпорядкований власній облдержадміністрації. Одразу зауважу, що питання не до кожного конкретного департаменту, тут всюди є свої регіональні особливості, а мова йде саме про систему загальнодержавного управління. Наприклад, якщо є природний комплекс, розташований в суміжних районах двох різних областей, то фактично не можна створити заповідник або національний парк в межах цих двох областей, бо дії департаментів двох областей немає кому координувати.
Можна наводити багато прикладів, але найкращі факти це цифри. Якщо в 2011 р. площа природно-заповідного фонду (далі — ПЗФ) зросла на 0,25 % від території країни (централізоване Міністерство екології), в 2012 р. на 0,11 % (в процесі децентралізації), то в 2013 р. (тобто повний рік децентралізованого Міністерства екології) вона збільшилась лише на 0,02 %. Таким чином динаміка нарощування площі ПЗФ зменшилась в 12,5 разів!!!
Наявність регіональних підрозділів Міністерства екології давала можливість проводити екологічну політику, яка відповідала загальним інтересам держави. Їх підпорядкування обласним адміністраціям призвело лише до полегшення лобіювання бізнес-інтересів та зупинки виконання Державної стратегії екологічної політики (до 2020 р). Якщо обласна влада хоче втілювати бізнес проекти, жертвуючи екологічною безпекою, то її екологічний департамент навряд чи цьому завадить, навіть якщо в ньому працюють віддані природоохоронній справі люди. Чому? Тому що місцева влада сама собі призначає та звільняє представників природоохоронного апарату, платить їм зарплатню, а значить і контролює їх. Еко-департамент завжди залишається частиною місцевої влади і залежить від керівництва області, а не від органу центральної влади, що реалізує екологічну політику. Як результат екологічна політика розбалансована та «нахилена» в бік містечкових інтересів.
На жаль, всі ті, хто приходив до влади з 2014 року так і не захотіли виправляти децентралізацію еколополітики, яка фактично була здійснена по федералізованому зразку. Чому? Мабуть тому, що ця схема, дуже зручна для експлуатації природи та її ресурсів. Думка про те, що це відповідає загальній тенденції децентралізації в країні не є задовільним поясненням, адже ніхто не ліквідовує територіальні відділення МВС або Мінсоцполітики в регіонах, і ніхто не підпорядковує їх облдержадміністраціям. Екологічна політика є складовою національної безпеки і її не можна децентралізовувати. Цього не має бути в унітарній державі.
Головне завдання, яке має ставити перед собою керівництво країни, це ефективне управління, і це необов’язково має бути децентралізація чи федералізація чи будь-яка інша «мантра». Інакше ми дійдемо до того, що з місцевою владою доведеться узгоджувати кандидатів на керівництво військових частин в тому чи іншому регіоні.
ДРУГА ЧАСТИНА: АКЦІЯ З РОЗДАЧІ ЗЕМЕЛЬ
Тим часом інша складова децентралізації відбувається в напрямку створення територіальних громад і передачі їм земель державної власності сільськогосподарського призначення, які включають в себе і природні ділянки, що знаходяться поза межами населених пунктів. Цей крок не пов’язаний з вихолощенням Мінекології, але завдає не меншої шкоди природному середовищу, оскілки земля це першочерговий елемент екологічної політики.
Більшість природоохоронців виступають проти передачі державних земель громадам (принаймні до повної їх інвентаризації і надання відповідним ділянкам природоохоронного статусу), оскільки розуміють, що не так вже й багато громад в Україні, які можна спонукати до збереження природних комплексів та створення нових заповідних територій.
Психологічна проблема децентралізації полягає в тому, що будь-яка територіальна громада шукає короткотермінових та локальних вигід від економічної експлуатації місцевої природи. Це стосується не лише України, але й будь-якої країни або громади і відбивається в глобальному масштабі. Фермерам Бразилії в короткотерміновій перспективі вигідно знищувати тропічні ліси і створювати на них пасовища, але для всієї планети це катастрофічний удар. Місцевому агропідприємству або територіальній громаді в Україні також вигідніше переорати пасовище або віддати його під будівництво свинокомплексу, ніж просто зберегти його.
Але дії тисяч таких агропідприємств і громад ведуть до тяжких екологічних наслідків загальнонаціонального масштабу: ерозії ґрунтів, дефіциту прісної води, опустелювання. Цей глобально-локальний парадокс не можна вирішити на місцевому рівні. Він потребує не те що державної, а навіть глобальної координації і центру прийняття рішень, в тому числі рішень непопулярних, які мають примушувати громади до певних дій.
Як сказав хтось з революціонерів-демократів ХІХ ст.: «Народу треба давати не те, що він хоче, а те, що йому потрібно». Але народ на місцях думає так: «Нехай хтось де-небудь зберігає ліси, луки, степи та болота, нехай у когось буде заповідник або заказник, але ми будемо отримувати від таких територій економічний зиск: рубати, орати та забудовувати.» І так думає більшість громад, і це відбиватиметься на країні в цілому. Звісно, існують громади, де питанню збереження природи дійсно приділяють увагу, але вони в абсолютній меншості.
Найсумніше те, що такий сировинно-екстенсивний підхід і природу зруйнує, і зі злиднів не виведе, бо прибуткові виробництва потребують високих технологій, кваліфікації і невеликих площ. І це не обов’язково має бути електроніка чи машинобудування — 5 га сучасних теплиць дадуть селу значно більше робочих місць, ніж 50 га ріллі.
Децентралізація в Україні перетворилася на хуторянщину. Щоб проводити екологічно безпечну децентралізацію по фінському або шведському зразку, потрібно мати менталітет фіна або шведа і структуру земель як в Фінляндії або Швеції. Щоправда, закордонний досвід також не є ідеальним. Ми часто звертаємо увагу на сусідню Польщу, але там є і негативний досвід, який нам необхідно оминути.
Децентралізація в Польщі спростила створення невеличких природоохоронних об’єктів, на зразок наших пам’яток природи або заказників, але фактично унеможливила створення великих природоохоронних об’єктів. Причина проста — у власності держави фактично немає землі. Земля належить або приватним особам або територіальним громадам. За словами мого польського колеги Кшиштофа Войцеховського в Польщі після 2001 року не створено жодного національного парку. Жодного!
Українська центральна влада йде тим самим шляхом, абсолютно не замислюючись ані про земельну політику, ані про екологічну. При цьому варто пам’ятати, що не зважаючи на проблеми зі створенням національних парків у Польщі, ця країна принаймні має значні території загальноєвропейської екомережі Натура 2000, підпорядковані Брюсселю, які мають «імунітет» щодо децентралізації. У нас територій з подібним статусом офіційно досі немає.
Не один рік аналізуючи екологічну політику та децентралізацію, складалося враження, що всі негативні моменти вже передбачені, але і я спіткнувся об психологію. Здавалося, що отримавши землі державної власності, громади просто почнуть на них господарювати, щоб вся громада отримувала прибуток від цих територій. Це виглядатиме не завжди екологічно, але хоча б логічно. Однак, мені й у страшному сні не могло привидітися те, що відбувається зараз: в багатьох громадах спільні землі почали роздавати у приватну власність потрібним людям!!! Таким чином, децентралізація перетворюється на звичне для України явище — земельний дерибан!
Зараз в інформаційному полі наводяться факти тіньового розпродажу земель державної власності. Під таким «соусом» не рідко розкручується думка, що держава неефективний менеджер. Але насправді це не проблема менеджменту, це проблема роботи правоохоронних органів. Децентралізація ж просто легалізує роздачу колишніх державних земель, що передаються громадам, якщо на те буде воля керівництва громад. І тоді правоохоронні органи взагалі будуть безсилими і де-юре, і де-факто.
Закон України Про «Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» ставить на меті збільшення площ природно-заповідного фонду з нинішніх 6 до 15 % від площі країни, збільшення площ сіножатей та пасовищ (фактично степів та луків) з 13 до 15,8 %, лісистість з 15,9 % до 17,5 %. Тепер виникає питання, яким чином центральна влада буде виконувати ці плани, якщо більше половини країни вже знаходиться в приватній власності, а землі державної власності передають громадам?
Не буду вдаватись в деталі процесу децентралізації в цілому, як елементу адмінреформи, що має як позитивні, так і проблемні сторони, бо це не тема для екологічного блогу. Але торкаючись сфери охорони природи, над якою вже провели цей експеримент, можна твердо констатувати, що вона призвела до значних провалів в екологічній політиці і виявилась в рази менш ефективною тієї системи, яка була до 2012 р., хоч попередня і мала купу своїх недоліків. Так, не можна увійти в одну річку двічі, але потрібно визнавати помилки, діяти мудро й повертати ті речі, які були ефективними й реформувати ті, які не були ефективними й залишились такими до сьогодні.
ЩО РОБИТИ?
Отже, що можна зробити для виправлення ситуації:
1. Повернути в підпорядкування Міністерству захисту довкілля її колишні обласні відділення. До речі, громадський контроль також легше здійснювати, коли маєш справу з одним відомством, а не з 25.
2.Підтримати ініціативу Міндовкілля та не передавати в найближчі 4-5 років землі державної власності поза межами населених пунктів територіальним громадам, допоки не буде проведена інвентаризація оселищ, щоб в залежності від цінності надати природним та напівприродним ділянкам відповідний охоронний статус.
3. Через дефіцит земель для заповідання необхідно всім природним або напівприродним ділянкам (пасовища/сіножаті) надати в Земельному кодексі України статус або особливо цінних земель або земель природоохоронного призначення, щоб унеможливити зміну їх цільового призначення без узгодження з центральними органами влади та зупинити легалізацію їх знищення з боку приватних власників та місцевої влади.
4. Щоб виконати «Стратегію державної екополітики до 2030 року» в будь-якому разі потрібні законодавчі зміни, які б зобов’язали громади переводити частину своїх земель в природно-заповідний фонд, в тому числі через викуп ділянок для суспільних потреб у приватних власників. Єдина проблема, яка тут може виникнути, це нерівномірний розподіл земель між сільськими та міськими громадами. Але це питання можна владнати, якщо прописати в законодавстві, що громади, які не мають достатньої кількості незабудованих земель, можуть просто надавати більше грошей екофондів в центральний бюджет (на природоохоронні цілі, зрозуміло,).
5.Ще одним варіантом виходу може стати перерозподіл екоподатків/екофондів на користь центрального бюджету і цільове використання цих коштів для викупу земель у територіальних громад та приватних власників для суспільних потреб вже з боку центральної влади. Хочу зазначити, що у нас доволі непоганий Закон Україні «Про викуп земель для суспільних потреб», який дозволяє, в тому числі, примусовий викуп земель, але чомусь держава ніколи не використовувала його в природоохоронних цілях.
За великим рахунком, вихід з ситуації за допомогою законодавчих змін можна завжди відшукати. Куди складніше інше питання: як знайти політичну волю для реалізації та впровадження таких законодавчих ініціатив? Ще одним важливим фактором, повторюся, є сильне Міністерство захисту довкілля. Тому закликаю природоохоронну громадськість не лише критикувати дії Міндовкілля, але й підтримувати його правильні ініціативи і робити його сильнішим не залежно від прізвища чи політичної приналежності міністра.
Зрозуміло, що представлені в публікації пропозиції не є істиною в останній інстанції і проблема потребує дискусії. Але залишати все як є — це шлях до краху всієї екологічної політики держави.
